Avenir de l’Europe : il est temps de choisir

« Nous avons l’obligation morale de créer ce que j’appellerais une communauté politique européenne ». Ces mots utilisés par le président français Emmanuel Macron, dont le pays assurait la présidence du Conseil de l’Union européenne, pour conclure une année de travaux de la Conférence sur l’avenir de l’Europe (CoFoE) confirment qu’une réforme profonde de l’Union européenne devient un impératif moral. Ils évoquent également l’idée d’une Union plus « politique » qui pourrait même être élaborée parallèlement à l’UE telle qu’elle existe actuellement, ce qui est intrigant, mais soulève un certain nombre de questions stratégiques pour lesquelles nous n’avons toujours pas de réponse.

Francesco Grillo est directeur du think tank italo-britannique Vision.

La conférence organisée par le think tank Vision avec l’Université de Sienne le week-end prochain dans le cadre du suivi de la CoFoE pourrait donner certaines pistes sur les changements à apporter à l’Union. La conférence réunira une cinquantaine de décideurs politiques, de journalistes, de politologues et d’intellectuels, ainsi que des participants britanniques, américains et chinois, qui pourraient apporter un regard extérieur sur la situation. Plus important encore, les cinq fondations politiques qui agissent comme des groupes de réflexion des cinq principaux partis politiques européens — à savoir la Fondation européenne d’études progressistes (FEPS) pour les sociaux-démocrates, le European Liberal Forum (ELF) pour les libéraux, Martens pour les populaires, GAF pour les Verts et New Direction pour les conservateurs — seront présentes à Sienne et la conférence devient alors une plateforme permanente multipartite de résolution de problèmes.

Les questions à aborder sont complexes : l’idée d’une nouvelle Union proposée par Emmanuel Macron est-elle une bonne monnaie d’échange pour convaincre les petits États membres de l’UE d’accepter le principe d’une « modification des traités » ? De quelle taille sera l’Union de demain pour permettre l’intégration beaucoup plus profonde qu’exige, par exemple, une politique de défense commune ? Existe-t-il un mécanisme permettant un partenariat plus ciblé pour impliquer les pays qui ont quitté le bloc (comme le Royaume-Uni) ou pour admettre plus rapidement ceux qui en auraient un besoin urgent d’en faire partie (comme l’Ukraine) ? L’abolition de l’unanimité est-elle suffisante ? Le noyau central des États membres fondateurs est-il suffisamment stable pour constituer le cercle intérieur d’une Union plus intégrée ? Dans quelle mesure pouvons-nous continuer avec une méthode d’intégration qui a été essentiellement descendante jusqu’à présent ? Devrions-nous envisager de donner aux États membres la possibilité de « divorcer » ou de permettre aux majorités qualifiées de demander à certains États membres de quitter l’Union si les principes fondamentaux ne sont pas respectés (comme cela a déjà pu se produire en Hongrie) ?

Pendant des décennies, la méthode utilisée pour façonner l’Union européenne a été caractérisée par au moins trois éléments : a) l’Union s’est développée progressivement et à partir du consensus de tous les États membres ; b) l’approche était essentiellement descendante avec une participation limitée des citoyens ; c) différents types d’unions (l’union monétaire, le marché unique européen, l’espace Schengen) ont pu avoir différents sous-ensembles d’États membres pour permettre la flexibilité et pourtant aucune d’entre elles n’était complète. Un très bon exemple de semi-intégration a été fourni durant les années de pandémie : les États membres rejoignant le même espace de libre circulation ont adopté des politiques de restriction différentes, ce qui a par ailleurs peut-être favorisé la propagation du virus.

Cette méthode a certainement été à l’origine de la plus grande avancée en termes d’intégration entre les États qui ait jamais été réalisée par des moyens pacifiques. Ce succès passé ne semble toutefois pas suffisant pour maintenir en vie le plus grand rêve d’une génération face aux chocs sans précédent que nous vivons.

Le document de réflexion qui encadre les différentes sections de la conférence (numérique, politique de défense commune, démocratie, écologie et énergie) propose également un certain nombre d’idées pour réformer l’Union. Le point de départ est de continuer à avoir des clubs différents pour des politiques différentes. Toutefois, l’option retenue est qu’il devrait être beaucoup plus clair qu’une fois qu’un État adhère à un « cluster axé sur une politique » avec un nombre sélectionné de membres de l’Union, il met en commun avec les autres États membres tous les pouvoirs nécessaires pour atteindre les objectifs liés à cette politique (cela signifierait par exemple que l’adhésion au marché unique impliquerait nécessairement l’adoption des mêmes taux d’imposition pour les entreprises). Toutefois, la conférence envisagera également des mécanismes de sortie (à un coût préalablement établi) du « cluster » et des procédures visant à réglementer la possibilité qu’une majorité qualifiée demande à un partenaire de sortir. Enfin, l’idée de référendums à organiser dans chaque État membre avant l’adhésion sera débattue.

Après tout, comme le montre le graphique ci-dessous, sur les 56 référendums sur l’UE organisés dans les États membres au cours des 50 dernières années, la cause d’une intégration plus poussée l’a emporté à 47 reprises (même s’il est vrai qu’il y a eu quelques grandes exceptions, notamment celles de la France et des Pays-Bas — deux membres fondateurs de l’Union européenne — qui ont rejeté le projet de Constitution européenne en 2005).

Giuliano Amato, qui était vice-président de la « Convention » chargée de rédiger la constitution de l’UE il y a vingt ans, a déclaré un jour que « les traités doivent être rédigés de manière à ce que les personnes qui en sont les auteurs aient la possibilité d’y adhérer » : « Les traités doivent être rédigés de manière à ce que les citoyens ne les comprennent pas et ne demandent pas de référendum ». Ce n’est peut-être plus vrai aujourd’hui.

En effet, lorsque le cours de l’histoire s’accélère, la démocratie attend des dirigeants politiques et intellectuels qu’ils cherchent de nouvelles idées radicalement différentes.