Trilogues : le processus législatif de l’UE est-il encore pertinent ?

La récente polémique autour du retrait par la Commission européenne d’un projet de directive pour lutter contre le greenwashing lors de la phase finale des négociations avec les co-législateurs a ravivé les inquiétudes sur le bon fonctionnement du processus législatif de l’Union européenne.

Un système déséquilibré

Selon les traités européens, seule la Commission européenne détient le droit d’initiative législative, c’est-à-dire le pouvoir de proposer de nouvelles lois. Le Parlement européen, où se réunissent les eurodéputés élus, et le Conseil de l’UE, qui rassemble les ministres des États membres, peuvent uniquement inviter l’exécutif de l’UE à légiférer, sans qu’il soit obligé de répondre à leur demande.

C’est dans le cadre informel mais crucial des trilogues — des réunions de négociation à huis clos entre la Commission, le Parlement et le Conseil — que les textes sont généralement finalisés. La Commission y agit comme médiatrice entre les co-législateurs, qui cherchent tous deux à marquer de leur empreinte le texte discuté.

L’exécutif de l’UE est également chargé de veiller à la mise en œuvre et au respect des législations européennes.

Une confiance qui s’érode

Comme nous l’ont montré des pays comme la Russie ou, plus près de chez nous, la Hongrie, la démocratie ne se résume pas à la mise en place des institutions adéquates ou à une constitution écrite (l’UE doit pour sa part se contenter de ses traités, après l’échec des efforts visant à élaborer une véritable constitution européenne en 2004).

La démocratie exige également que les responsables politiques respectent les coutumes et les normes démocratiques. En d’autres termes, qu’ils jouent le jeu.

Le processus de trilogue n’a même pas l’avantage d’être codifié dans la loi : il repose sur la pratique et la confiance mutuelle entre les institutions.

Mais cette confiance semble désormais s’éroder. Premièrement à cause des États membres.

En 2023, l’Allemagne, encouragée par le Parti libéral-démocrate (FDP) lorsqu’il était membre minoritaire de la coalition gouvernementale d’Olaf Scholz (SPD, FDP et Verts), a retiré son soutien à la loi visant à mettre fin à la vente de voitures à essence et diesel d’ici 2035.

La Hongrie avait agi de manière similaire l’année dernière, en retirant son soutien à la proposition de législation sur la restauration de la nature alors même que les trilogues avaient été conclus et que la dernière étape consistait à recevoir le feu vert du Conseil, après celui du Parlement.

Mais la Commission a elle aussi porté un coup au processus des trilogues.

En effet, récemment, l’annonce du retrait par la Commission de la directive sur les allégations environnementales des entreprises et leurs produits, visant à lutter contre le greewashing, a été interprété par certains eurodéputés comme une rupture du pacte tacite entre les institutions.

Selon eux, la Commission a agi unilatéralement avant la conclusion du trilogue parce que le texte ne s’orientait pas dans la direction politique qu’elle souhaitait — en particulier, il ne prévoyait pas d’exemptions suffisantes pour les grandes entreprises européennes.

Cette annonce était intervenue après que le Parti populaire européen (PPE) a demandé le retrait du texte dans une lettre adressée à la commissaire à l’Environnement Jessika Roswall.

« Il s’agit clairement d’un cas d’abus de pouvoir de la part de la Commission, qui agit de manière partisane et contre les intérêts des citoyens européens », estime l’eurodéputé Tiemo Wölken (Socialistes et Démocrates européens, S&D), rapporteur sur le texte. Il pointe du doigt la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, sa commissaire à l’Environnement  et leur famille politique, le PPE de centre-droit.

Après l’annonce du retrait de la loi, la Commission est revenue sur ses propos. Cependant, l’Italie a ensuite retiré son soutien au texte et le Conseil de l’UE n’a plus été en mesure de soutenir le projet de loi dans sa forme actuelle. Le PPE et ses alliés de droite ayant déjà menacé de rejeter tout accord de trilogue au Parlement, celui-ci était de toute façon voué à l’échec.

Lors d’une réunion des diplomates de l’UE mercredi dernier, plusieurs pays ont exprimé des doutes quant à la confiance et à la crédibilité du processus législatif, tandis que certains ont souligné une tendance croissante de l’exécutif européen à essayer d’enterrer les dossiers qui ne lui plaisent pas, selon une source au fait de la réunion.

Reste à voir si la présidence danoise du Conseil de l’UE, qui débute mardi 1er juillet, pourra tenter de réparer les dégâts.

Pour sa part, la Commission a réaffirmé vendredi qu’elle se réservait le « droit d’initiative », c’est-à-dire le droit de proposer ou de retirer des textes législatifs à sa guise. Les porte-parole de l’institution ont passé sous silence le fait que la Cour de justice de l’UE (CJUE) a statué il y a dix ans que le droit d’initiative n’équivaut pas à un droit de veto sur l’action législative.

Nous ne saurons probablement jamais si la justification avancée par la Commission européenne pour justifier son « intention » de retirer le projet de loi — à savoir que celui-ci était incompatible avec la volonté de « simplification » et de dérèglementation (qui n’avait pas encore été évoquée lorsque le projet a été présenté en 2023) — aurait été jugée acceptable par la CJUE.

Aujourd’hui, la crainte est que d’autres textes du Pacte vert pour l’Europe (Green Deal), comme le règlement sur la déforestation, soient à leur tour remis en cause sous couvert d’« allègement règlementaire » — un mot d’ordre désormais prioritaire pour la Commission von der Leyen.

Revenir unilatéralement sur des accords déjà négociés menace non seulement la légitimité démocratique du processus législatif européen, mais aussi la confiance entre institutions.

[Édité par Anne-Sophie Gayet]