PAC : l’échec de la mise en œuvre des mesures de protection de l’environnement

Une meilleure protection de l’environnement est depuis longtemps l’objectif déclaré de l’UE pour la mise en œuvre de son programme de subventions agricoles. Cependant, selon deux chercheurs allemands, ces ambitions n’ont pas eu l’impact environnemental escompté.

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Tous les sept ans, les députés européens se mettent d’accord sur le programme de subventions agricoles de l’UE, la Politique agricole commune (PAC), qui représente plusieurs milliards d’euros. Dans les deux dernières réformes en particulier, celle de cette année et celle de 2014, de nombreuses promesses ont été incluses quant au rôle de la PAC dans la protection de l’environnement et du climat.

Mais ces mesures n’ont pas eu l’effet escompté, ont écrit Pascal Grohmann et Peter Feindt, chercheurs à l’Université Humboldt de Berlin, dans un article récemment publié qui analyse la littérature sur la mise en œuvre de la PAC en Allemagne pour la période de financement 2014-2022.

« La protection de l’environnement était l’un des trois principaux objectifs de la PAC 2014-2022, et nous disposons également de toute une série d’instruments qui répondent à cet objectif environnemental », a expliqué M. Grohmann lors d’un entretien avec EURACTIV.

« Dans le même temps, cependant, nous constatons que l’impact global de ces instruments en ce qui concerne l’objectif environnemental est plutôt faible », a-t-il ajouté.

« Le diable se cache dans les détails »

Pour les deux chercheurs, l’une des principales raisons de cet écart entre l’ambition et la réalisation est souvent négligée. En effet, une fois le cap politique fixé pour une nouvelle période de financement de la PAC, de nombreux détails doivent encore être réglés par le personnel administratif des différents États membres et, dans le cas du système fédéral allemand, des régions.

Selon les conclusions de l’étude, l’appareil administratif national dispose d’une marge de manœuvre considérable, en particulier dans un domaine politique très technique et complexe tel que les subventions agricoles, ce qui affaiblit souvent des instruments initialement ambitieux.

« Le message reprend le fameux dicton : le diable se cache dans les détails », explique M. Feindt.

Selon M. Grohmann, les critères d’écologisation, qui étaient liés à une partie des paiements directs reçus par les exploitations agricoles après 2014, en sont un exemple.

Bien que de nombreux observateurs aient considéré qu’il s’agissait d’une étape importante, les conditions que les exploitations agricoles allemandes doivent remplir pour recevoir ces fonds restent très laxistes, estime M. Grohmann.

Par exemple, pour les zones dites prioritaires sur le plan écologique, telles que les jachères ou les prairies, seule une part minime de 5 % du total des terres arables a été exigée en Allemagne, alors que des études ont montré que 10 % auraient été nécessaires pour obtenir l’effet environnemental désiré.

Jouer la carte de la sécurité

En bref : si, d’un point de vue politique, un niveau d’ambition élevé a été fixé, les détails élaborés par l’administration ont édulcoré un grand nombre de mesures.

Cela signifie que ceux qui veulent maintenir le statu quo dans la PAC « n’ont pas besoin de s’opposer à l’ajout de nouveaux instruments », a déclaré M. Feindt. Ils « doivent simplement garder le contrôle sur la manière dont ces instruments sont mis en œuvre à terme ».

Le fait que la mise en œuvre au niveau administratif s’avère souvent si conservatrice et affaiblisse ainsi les mesures environnementales ne relève pas, selon les deux chercheurs, de la responsabilité des fonctionnaires administratifs individuels, mais s’explique par des raisons structurelles.

Les fonctionnaires administratifs doivent souvent transformer des décisions politiques en textes juridiquement étanches sous une forte pression temporelle, tout en devant les rendre faisables dans la pratique : des conditions qui tendent à encourager à jouer la carte de la sécurité plutôt que d’oser des changements majeurs.

En outre, il existe un réseau traditionnellement fort entre l’administration agricole et les représentants des intérêts agricoles classiques, explique M. Grohmann.

« Il existe un triangle de fer classique entre la politique agricole, l’administration et les associations agricoles, » a-t-il ajouté.

Se cacher derrière des détails techniques

Selon les deux chercheurs, des dynamiques similaires apparaissent déjà dans la période de financement actuelle de la PAC, qui a commencé au début de l’année.

Par exemple, les plans stratégiques nationaux (PSN), au moyen desquels les États membres ont défini la manière dont ils allaient mettre en œuvre la PAC, donnent aux administrations nationales une grande marge de manœuvre — même sur des questions plus politiques qu’administratives, selon les chercheurs.

« Le plan stratégique est en fait un document hautement politique, mais avec plus de 1 000 pages, il est si technique dans sa forme qu’une discussion politique à son sujet est difficilement possible », a souligné M. Grohmann.

Les exigences en matière de participation du public et de transparence doivent donc être renforcées, en particulier dans les processus administratifs, et un plus grand nombre d’associations et d’experts doivent être impliqués, a ajouté M. Feindt.

Jusqu’à présent, ces processus de participation ont été trop limités et ont généralement abouti à « la poursuite de modèles politiques bien établis », a souligné le chercheur. « Et dans le cas de la PAC, cela signifie en fin de compte une aide au revenu pour les producteurs agricoles. »

[Édité par Anne-Sophie Gayet]