L’accord informel entre la Serbie et le Kosovo dévoilé

Alors que le Kosovo et la Serbie sont parvenus — sous l’égide de l’UE — à un accord verbal sur la mise en œuvre d’un accord de normalisation de leurs relations au cours du week-end, des désaccords et un manque de clarté subsistent quant à la forme que prendront certaines dispositions.

Belgrade et Pristina négocient depuis 2011, soit trois ans après la déclaration d’indépendance du Kosovo en 2008, la normalisation de leurs relations à la suite de la guerre de 1998-1999.

La Serbie considère toujours le Kosovo comme une province sécessionniste, et les tensions entre les deux voisins des Balkans, qui se sont intensifiées en 2022, ont alimenté les craintes d’un retour du conflit.

L’accord verbal conclu samedi (18 mars) est le fruit de 12 heures de discussions entre le Premier ministre du Kosovo, Albin Kurti, le président serbe, Aleksandar Vučić, et des fonctionnaires de l’UE sur la mise en œuvre de l’accord de normalisation, que les deux parties avaient déjà accepté verbalement à Bruxelles le mois dernier.

Le plan en 11 points adopté le mois dernier stipule que la Serbie et le Kosovo sont tenus de développer des relations normales et de bon voisinage, ainsi que de respecter leur indépendance et leur intégrité territoriale.

Le texte ne mentionne pas explicitement la reconnaissance, mais implique une reconnaissance de facto car les deux parties devraient disposer de missions permanentes, qui seront établies au siège du gouvernement de l’autre État.

Il précise également que Belgrade ne devrait pas s’opposer à l’adhésion du Kosovo à une quelconque organisation internationale.

Accord informel

Lors de la réunion qui a eu lieu à Ohrid, en Macédoine du Nord, aucun document n’a été signé et l’UE a déclaré qu’elle aurait voulu aller plus loin.

Pristina s’est engagée à accorder davantage d’autonomie aux régions à majorité serbe et Belgrade a accepté de ne pas bloquer l’adhésion du Kosovo aux organisations internationales. Toutefois, le chef de la diplomatie de l’UE, Josep Borrell, a déclaré que l’accord n’était pas à la hauteur d’une proposition « plus ambitieuse et plus détaillée » de l’UE, sur laquelle les parties n’étaient pas parvenues à se mettre d’accord auparavant.

« Les parties n’ont pas pu trouver une solution mutuellement acceptable aussi ambitieuse que celle que nous avons proposée », a déclaré M. Borrell.

M. Borrell a déclaré que le Kosovo avait manqué de flexibilité sur le fond, tandis que la Serbie avait refusé de signer le document, bien que Belgrade ait déclaré être « tout à fait prête à le mettre en œuvre ».

Il a également ajouté que l’UE exigerait désormais des deux parties qu’elles remplissent leurs obligations si elles voulaient adhérer à l’Union, avertissant qu’il y aurait des conséquences dans le cas contraire.

« Les parties se sont pleinement engagées à respecter tous les articles de l’accord et à mettre en œuvre leurs obligations respectives rapidement et en toute bonne foi », a indiqué M. Borrell sur Twitter, précisant par la suite que l’annexe et l’accord étaient considérés comme adoptés par le biais de sa déclaration.

L’annexe de mise en œuvre est destinée à devenir une partie intégrante et contraignante des chemins respectifs des deux pays vers l’adhésion à l’Union, a-t-il ajouté.

Néanmoins, des questions subsistent quant à l’application de l’accord.

Dans l’annexe relative à la mise en œuvre de l’accord publiée samedi soir par le SEAE, les parties ont convenu de mettre en place un comité de suivi conjoint présidé par l’UE dans un délai de 30 jours.

De hauts fonctionnaires de l’UE avaient confié à la presse au début du mois dernier qu’un tel mécanisme inclurait des rapports plus réguliers aux États membres sur l’avancement de la mise en œuvre par rapport aux accords précédents.

La création de l’Association des municipalités serbes du Kosovo a été l’un des points les plus controversés des négociations.

« Le Kosovo a accepté de lancer immédiatement […] des négociations avec le dialogue facilité par l’UE sur l’établissement d’un arrangement spécifique et de garanties pour assurer un niveau approprié d’autogestion pour les communautés serbes au Kosovo », a déclaré M. Borrell samedi.

L’approche des « deux Allemagnes », qui a été présentée comme un modèle approprié au cours des dernières années, selon laquelle les deux pays agiraient comme des entités séparées sans se reconnaître mutuellement mais sans entraver l’existence de l’autre, ne semble plus être une option envisagée aujourd’hui.

En tant que candidats à l’adhésion à l’UE, les deux États se sont vus signifier qu’ils devaient d’abord rétablir leurs relations.

« Le Kosovo et la Serbie reconnaissent que tout manquement aux obligations découlant de l’accord, de la présente annexe ou des accords de dialogue antérieurs peut avoir des conséquences négatives directes sur leurs processus d’adhésion respectifs à l’UE et sur l’aide financière qu’ils reçoivent de l’UE », peut-on lire dans l’annexe.

Les engagements seront intégrés et exigés dans le cadre des négociations d’adhésion à l’UE en cours avec Belgrade et seront ajoutés au chapitre 35 de l’acquis communautaire de ce pays.

Ils seront également pris en charge par le Groupe spécial du Kosovo sur la normalisation des relations.

Cette mesure semble contrebalancer l’absence de signature, mais aussi la nécessité de la faire ratifier par les parlements respectifs, a déclaré une source de l’UE.

Toutefois, certains experts estiment que cette démarche devrait aller de pair avec un changement de statut des cinq pays qui ne reconnaissent pas le Kosovo — à savoir Chypre, la Grèce, l’Espagne, la Roumanie et la Slovaquie — afin de constituer une véritable incitation.

Pour encourager les deux États, l’UE s’est engagée à organiser une conférence des donateurs pour les deux pays dans un délai de 150 jours afin de mettre en place un programme d’investissement et d’aide financière pour le Kosovo et la Serbie, le versement de l’aide financière dépendant des mesures prises pour améliorer les liens.

« Aucun versement ne sera effectué avant que l’UE ne détermine que toutes les dispositions de l’accord ont été pleinement mises en œuvre », précise l’annexe.

Bien que l’absence de signature ait été remise en question, les experts juridiques soulignent qu’il reste contraignant en raison du consentement verbal.

Les opinions des deux parties

Tard dans la soirée de samedi, M. Kurti a déclaré que l’accord représentait une « reconnaissance de facto », tout en soulignant une nouvelle fois le refus de M. Vučić de le signer.

« Nous sommes maintenant parvenus à un accord sur une annexe pour la mise en œuvre de l’accord de base. La Serbie, tout comme lors de la dernière réunion à Bruxelles, a évité de signer l’accord et elle fait maintenant de même avec l’annexe », a déclaré M. Kurti.

« C’est à l’UE de trouver un mécanisme pour rendre l’accord juridiquement et internationalement contraignant », a-t-il ajouté dans un tweet.

Dimanche, M. Vučić a rappelé que la Serbie souhaite normaliser ses relations avec le Kosovo mais ne signera aucun accord.

« Je n’ai pas voulu signer l’accord sur l’annexe de mise en œuvre hier soir, ni l’accord soutenu par l’UE [à Bruxelles le mois dernier], je ne veux signer aucun document international juridiquement contraignant avec le Kosovo, parce que la Serbie ne reconnaît pas son indépendance », a-t-il déclaré.

[Édité par Anne-Sophie Gayet]