Guerre en Ukraine : dans le débat sur les concessions territoriales, l’UE renvoie la décision à Kiev

Alors que Washington pousse Kiev à envisager de céder des territoires à la Russie pour garantir un accord de paix, Bruxelles commence à prendre ses distances par rapport au débat en cours sur les concessions territoriales — le principal point d’achoppement des négociations.

« Notre position est claire : aucun accord de paix ne peut être conclu sans l’Ukraine. Et c’est à l’Ukraine de décider des conditions réelles de la paix », commente Anitta Hipper, porte-parole de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, pour Euractiv.

Il s’agit d’un changement important pour l’UE : après avoir insisté pendant près de trois ans sur le fait que les frontières ne peuvent être modifiées par la force, les responsables se retirent de la partie la plus explosive de tout accord de paix, laissant la balle dans le camp de Kiev.

Donald Trump a fait pression sur son homologue ukrainien, Volodymyr Zelensky, pour qu’il accepte son plan de paix et cède à Moscou les territoires occupés, notamment la Crimée, Louhansk et Donetsk, ainsi que certaines parties de Kherson et Zaporijia.

Si l’attitude et l’approche du président américain sont clairement différentes de celles de Bill Clinton pendant la guerre du Kosovo en 1999 et de la reconnaissance du Kosovo par George W. Bush en 2008, il s’inscrit en réalité dans la lignée de la tendance américaine à imposer des changements de frontières aux pays en guerre.

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les pays occidentaux ont largement évité d’accepter officiellement les modifications de frontières obtenues par la force. Bruxelles n’a reconnu ni l’annexion de la Crimée et de Sébastopol par la Russie en 2014, ni l’occupation du nord de Chypre par la Turquie depuis 1974.

À l’issue d’une réunion avec ses partenaires européens lundi 8 décembre, Volodymyr Zelensky a cité la constitution ukrainienne, soulignant que le pays n’avait aucun droit légal ou moral de renoncer à ses territoires.

Pourtant, la détermination de Washington à conclure un accord pourrait réserver des surprises désagréables à Kiev et à de nombreux États membres de l’UE, avec des implications potentiellement graves pour leur politique étrangère.

Le précédent du Kosovo

Contrairement aux États membres, l’UE en tant qu’entité n’a pas le pouvoir légal de reconnaître un nouvel État ou une modification des frontières.

À Athènes, des sources diplomatiques se préparent déjà aux conséquences d’un plan de paix qui céderait des territoires ukrainiens à la Russie, à l’instar de Chypre. La Turquie a envahi et occupé la partie nord de l’île en 1974, une division qui reste depuis lors non résolue.

« Pour la Grèce, l’inviolabilité des frontières n’est pas négociable, et tout acte illégal nous trouvera toujours du côté opposé », a déclaré le Premier ministre grec Kyriakos Mitsotakis.

Cependant, la sécession du Kosovo et sa déclaration unilatérale d’indépendance en 2008 ont peut-être déjà créé un précédent juridique et politique problématique pour le bloc.

La plupart des États membres de l’UE ont reconnu l’État du Kosovo. Seuls cinq d’entre eux — l’Espagne, la Slovaquie, Chypre, la Roumanie et la Grèce — ne l’ont pas fait, en raison de préoccupations concernant les mouvements séparatistes sur leurs propres territoires.

La Russie a invoqué à plusieurs reprises l’exemple du Kosovo pour justifier son attaque contre l’Ukraine.

Dans son discours de 2014 marquant l’intégration officielle de la Crimée à la Russie, Vladimir Poutine a évoqué le « précédent » créé par l’Occident, « lorsqu’il a convenu que la séparation unilatérale du Kosovo de la Serbie […] était légitime et ne nécessitait aucune autorisation des autorités centrales du pays ».

Pour l’Occident, ce parallèle est erroné, car les forces gouvernementales serbes réprimaient violemment
la majorité albanaise au Kosovo.

Michel Foucher, qui était conseiller du ministre français des Affaires étrangères Hubert Védrine en 1999, explique à Euractiv qu’au Kosovo, les Américains avaient poussé à l’indépendance pour punir l’ancien président serbe Slobodan Milošević. Ils voulaient également établir une base américaine destinée à surveiller le Moyen-Orient.

Géographe et spécialiste des frontières, Michel Foucher souligne que la question centrale pour l’avenir de l’Ukraine est la reconnaissance de sa souveraineté sur ce qui reste de son territoire.

« Le prix à payer pourrait être le Donbass, mais ce n’est pas à moi de le dire. Mais comment peut-on se fier aux garanties que les Russes pourraient fournir ? »

Reconnaître quoi, et comment ?

L’analyste français a insisté sur le fait que les Européens s’accordent sur l’inviolabilité des frontières et que, par conséquent, personne ne reconnaîtra la ligne de démarcation comme une frontière internationale, à l’exception peut-être des États-Unis.

« La Chine n’a jamais reconnu l’annexion de la Crimée ; l’Inde ne la reconnaîtra pas non plus, pas plus que les Européens. Cependant, cette ligne servira de facto de frontière entre les deux pays », ajoute Michel Foucher.

Pour Klaus Welle, ancien secrétaire général du Parlement européen et actuel président du conseil académique du Centre Martens, affilié au Parti populaire européen (centre-droit), il convient de faire la distinction entre la reconnaissance de jure et de facto de la situation.

« De facto, certaines parties de l’Ukraine resteront occupées par la Russie, et cela ne peut être changé pour le moment. Mais cela est différent de la reconnaître légalement », dit-il.

« Nous devrons peut-être accepter le fait que certaines parties de l’Ukraine soient occupées, mais je ne vois personne vouloir reconnaître de nouvelles frontières dans la loi », poursuit Klaus Welle.

Du Panama au Groenland, Donald Trump a déjà fait comprendre qu’il attachait peu d’importance aux frontières internationales. S’il venait à reconnaître officiellement une nouvelle frontière entre l’Ukraine et la Russie afin d’approfondir la coopération avec Moscou, il ne fait guère de doute que d’autres capitales jugeraient dans leur intérêt de suivre son exemple.