France Telecom et ses concurrents s’opposent sur la réforme des télécoms proposée par la Commission

Après d’intenses consultations, la commissaire européenne à la Société de l’information, Viviane Reding, a dévoilé son projet de réforme de la régulation européenne des télécommunications. En France, l’ARCEP a considéré les propositions comme « globalement négatives » et France Telecom et ses concurrents s’opposent sur presque chacune des mesures envisagées.

Contexte  :

Le secteur des télécommunications est actuellement régi par un cadre réglementaire européen commun, qui est constitué de six directives en vigueur depuis juillet 2003 et transposées en France en 2004.

Dès la fin de l’année 2005, la Commission a entamé une consultation publique sur l’éventualité d’une réforme des règles européennes en matière de télécommunications. Constatant des progrès significatifs dans l’ouverture à la concurrence du secteur, la Commission estime en effet que des améliorations sont encore nécessaires dans l’optique de la création d’un véritable marché unique des télécoms en Europe.

La commissaire européenne à la Société de l’information, Viviane Reding, a donc présenté, le 13 novembre, les propositions de la Commission en vue d’une réforme européenne des télécommunications. Ces propositions vont maintenant subir l’examen et les probables amendements du Parlement européen et du Conseil des ministres, selon la procédure de codécision. Ce nouveau cadre réglementaire pour les télécommunications ne rentrera donc pas en vigueur avant fin 2009.

Enjeux  :

Un régulateur européen

Les plans de la Commission visent à établir une nouvelle Autorité Européenne du marché des télécommunications. Celle-ci rassemblerait les 27 régulateurs nationaux dans un Conseil des régulateurs prenant ses décisions à la majorité et serait dirigée par un Directeur exécutif nommé pour 5 ans.

Son rôle consisterait à s’assurer de la coordination des régulateurs nationaux et de l’harmonisation de leur travail. La nouvelle autorité servirait aussi d’organe consultatif principal de la Commission, que ce soit dans la préparation de la réglementation européenne ou dans le contrôle exercé par la Commission sur la mise en œuvre de ces mesures par les autorités nationales.

Afin de renforcer l’harmonisation européenne, les propositions de la Commission prévoient aussi une extension importante de son contrôle, et notamment de son droit de veto des décisions nationales de régulation.

La séparation fonctionnelle

La Commission propose d’accorder aux autorités de régulation la possibilité d’imposer la séparation, au sein des opérateurs historiques, des unités chargées respectivement des activités opérationnelles et de la gestion du réseau, sans que la structure de la propriété soit touchée (Lire Euractiv 18/10/07).

Cette proposition est conçue sur le modèle britannique de séparation de British Telecom en BT et Open Reach. Elle ne va pas aussi loin dans le concept de la séparation que dans le secteur de l’énergie, où une pleine séparation de propriété a été introduite (Lire le dossier d’EURACTIV).

Il s’agirait bien d’une simple option laissée à l’appréciation de chaque autorité de régulation en fonction des caractéristiques propres de leur marché national. La Commission précise ainsi que « la séparation fonctionnelle devrait être utilisée seulement lorsque tous les autres outils de régulation se sont révélés inadéquats ».

Au sein même de la Commission européenne, les propositions de Viviane Reding font l’objet une certaine hostilité, notamment sur le principe de la séparation fonctionnelle. Le commissaire à l’industrie, Günter Verheugen, et la commissaire à la concurrence, Neelie Kroes, s’y opposeraient, selon une note interne dévoilée par le Financial Times (Lire Euractiv.com 26/09/07).

La gestion du « dividende numérique »

D’ici quelques années, la télévision arrêtera de diffuser en analogique pour n’émettre plus qu’en numérique (la TNT). Le dividende numérique correspond aux fréquences du spectre radioélectrique qui seront ainsi libérées par ce passage à une radiodiffusion numérique beaucoup plus économique en fréquences que la radiodiffusion traditionnelle.  Sachant qu’il s’agit en plus des fréquences de meilleure qualité, dites « fréquences en or », l’attribution du dividende numérique aiguise déjà les appétits et voit s’opposer notamment les opérateurs de télécommunication aux chaînes de télévision.

Dans ses propositions, la Commission offre la possibilité d’allouer une partie des fréquences libérées à des services de télécommunications comme l’Internet mobile haut débit, afin de donner un accès au haut débit aux régions les plus reculées. Une coordination européenne de la gestion du spectre est proposée, afin d’encourager les États membres à allouer les mêmes fréquences aux mêmes usages. Enfin, Viviane Reding propose d’instaurer un système de commercialisation du spectre radioélectrique.

Les marchés soumis à la régulation 

La Commission a révisé sa recommandation sur les marchés nécessitant une régulation. 11 des 18 marchés anciennement régulés ne sont plus soumis à la régulation ex ante et sont donc sujets à une simple régulation ex post par le droit général de la concurrence.

Il s’agit d’une décision de la Commission entrant en vigueur immédiatement. Il ne s’agit pour autant que d’une recommandation non-contraignante pour les régulateurs nationaux, qui restent libres de surveiller étroitement des marchés non inclus dans la liste.

La Commission étend notamment la régulation de l’accès à la boucle locale, c’est-à-dire la partie finale du réseau entrant dans les logements individuels, auparavant limitée aux boucles de cuivre classiques, aux nouveaux réseaux de fibre optique. Cette mesure va donc plus loin que l’accès aux fourreaux, déjà concédé par France Télécom (Lire EURACTIV 05/11/07), puisqu’il s’agit non pas de permettre aux concurrents de construire de nouveaux réseaux, mais bien de mutualiser la partie finale du réseau de fibres optiques.

Positions  :

Les propositions élaborées par la commissaire Reding sont très controversées. En France, ni l’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes (ARCEP), ni France Telecom et les opérateurs alternatifs, ne soutiennent le projet dans son ensemble. Dans un entretien au quotidien Les Echos, le président de l’ARCEP, Paul Champsaur, a indiqué qu’il estimait que les propositions de Viviane Reding étaient « globalement négatives » et embarquaient l’Europe « dans une voie qui conduira à l’immobilisme et au conflit avec les régulateurs nationaux ».

Un régulateur européen

Le Groupe des Régulateurs Européens (ERG), l’organe de coopération souple existant entre les 27 régulateurs nationaux, a vivement critiqué la proposition d’instaurer un nouveau régulateur européen. Dans une lettre adressée à Viviane Reding, l’ERG reconnaît la nécessité « de renforcer son modèle et d’améliorer la coopération entre les régulateurs nationaux », mais s’oppose à la fois à la possibilité d’un veto de la Commission et à la création « de nouvelles couches d’un centralisme non nécessaire ».

Le président de l’ARCEP, Paul Champsaur, rejette aussi la création d’un régulateur européen, en arguant du fait que « l’Europe n’est pas un État fédéral » et que « les marchés de télécom ont une forte dimension nationale ». Il estime aussi que la Commission n’a pas suffisamment utilisé l’expertise de l’ERG et dénonce la volonté de Viviane Reding « d’étendre ses pouvoirs au travers d’une couche additionnelle de bureaucratie ».

L’ECTA (European Competitive Telecommunications Association), qui rassemble les nouveaux opérateurs entrés sur le marché, dont les français Free, NeufCegetel, SFR ou Bouygues Telecom, s’est au contraire félicitée dans un communiqué de la création d’une autorité européenne de régulation, la qualifiant d’« évolution naturelle du Groupe des régulateurs européens existant ».

La séparation fonctionnelle

Si les régulateurs italien, suédois, polonais ou irlandais envisagent déjà très sérieusement la séparation fonctionnelle, l’ARCEP s’y oppose pour la France. Son président, Paul Champsaur, a expliqué qu’une telle séparation allait contre le modèle poursuivi en France de « concurrence par l’investissement des nouveaux entrants dans leurs propres infrastructures ».

Paul Champsaur rejoint en cela les préoccupations du directeur exécutif chargé des affaires réglementaires de France Télécom, Jacques Champeaux, qui estime que la séparation fonctionnelle freinerait « une opportunité unique de passer d’une concurrence des services et des infrastructures à une concurrence des serveurs », dans laquelle plusieurs réseaux comme la fibre optique, le câble et le sans fil s’affrontent pour conquérir le consommateur final (Lire Euractiv 12/11/07).

La CFTC des postes et télécommunications a écrit une lettre ouverte au Parlement européen dans laquelle elle décrit l’imposition de la séparation fonctionnelle comme « l’exécution sommaire du secteur des télécoms ». Selon le syndicat, 600 000 à 800 000 emplois seraient menacés en Europe.

Les opérateurs historiques et les nouveaux entrants s’opposent sur la question des effets négatifs que la séparation fonctionnelle aurait sur l’investissement, à coup de rapports d’experts opposés (Lire Euractiv 12/11/07). L’ETNO, la fédération européenne rassemblant les opérateurs historiques nationaux, met en garde des conséquences négatives sur l’investissement, tandis que l’ECTA y voit, au contraire, un effet positif.

L’Association française des opérateurs de réseaux et de services de télécommunications (AFORST), membre de l’ECTA et rassemblant notamment NeufCegetel, SFR, Bouygues Telecom ou encore Club Internet, demande depuis 2004 que la séparation fonctionnelle soit appliquée à France Telecom. D’après Les Echos, Iliad, la maison mère de l’opérateur Free, l’aurait aussi demandée en réponse à une consultation publique en cours de l’ARCEP.

La gestion du « dividende numérique »

Le président de l’ARCEP trouve extraordinaire que la Commission n’ait pas encore réussi à dégager une position commune de l’UE sur la question de l’attribution des fréquences, alors même que la Conférence mondiale des radiocommunications chargée de débattre sur ce sujet est ouverte depuis le 22 octobre à Genève.

L’ECTA a indiqué son soutien à « la libéralisation du spectre inutilisé pour des services comme le haut débit mobile », ainsi qu’à « l’introduction progressive de la neutralité technologique dans l’allocation du spectre », tout en soulignant la nécessité d’une grande vigilance dans la gestion des problèmes d’interférence.

Le directeur de l’ETNO, Michael Bartholomew, a aussi salué ces propositions en précisant que « l’ouverture du spectre a le potentiel pour stimuler le déploiement des services innovants et des technologies d’accès au haut débit mobile, conduisant ainsi à plus de concurrence des infrastructures », telle que souhaitée par les opérateurs historiques, par rapport à la concurrence des services sur un même réseau.

Les marchés soumis à la régulation 

Si les opérateurs historiques se félicitent de la suppression de la plupart des marchés de détail et de certains marchés de gros de la liste des marchés régulés, ils critiquent l’extension à la fibre optique de la régulation de l’accès aux réseaux. L’ETNO indique dans un communiqué qu’elle « regrette fortement que la Commission propose l’extension de la régulation du gros à tout nouveau réseau, y compris les nouveaux réseaux d’accès à haut débit, étendant ainsi le champ de la régulation ». L’organisation regroupant les opérateurs historiques européens regrette aussi que la totalité des marchés de détail n’aient pas été retirés de la régulation ex ante et estime qu’il s’agit d’une « opportunité manquée de renforcer l’innovation ».

De leur côté, les opérateurs alternatifs se félicitent de l’ouverture de l’accès aux réseaux de fibre optique. L’AFORST s’est réjouie de cette mesure qui permet clairement et immédiatement à l’ARCEP « d’organiser les conditions d’accès au réseau de l’opérateur historique, qu’il s’agisse de ses infrastructures de génie civil existantes, ou de ses nouvelles infrastructures de fibre optique ». Les nouveaux entrés sur les marchés des télécoms critiquent cependant la réduction de la liste des marchés à réguler.  L’ECTA a ainsi exprimé sa « déception » et déclaré qu’il était toujours « essentiel que les régulateurs contrôlent étroitement tous les marchés stratégiques des télécoms ».