Concilier ambitions économiques et environnementales : l'impasse de la nouvelle PAC

Alors que la nouvelle PAC démarre cette année, EURACTIV a organisé un échange de vues sur le plan stratégique français (PSN). Construction, ambitions environnementales, politique commerciale : retour sur quelques points saillants du débat.

« Nous nous sommes rendu compte que dans les PAC précédentes la règle était un peu trop prescrite. Or, certaines choses comme l’innovation ne peuvent être programmées. Il fallait laisser aux États la possibilité d’être plus proche des réalités de terrain », explique Petr Lapka, en charge de la gestion des plans stratégiques de la France et du Benelux à la DG Agri de la Commission européenne.

La première particularité de la nouvelle PAC porte en effet sur ces plans stratégiques nationaux eux-mêmes. En donnant aux États la possibilité de répartir les 264 milliards d’euros de subventions européennes comme ils l’entendent, la Commission européenne a tenu à simplifier les choses, à créer une politique « unie dans la diversité ».

Ces trois dernières années, Paris et Bruxelles ont échangé pour se mettre d’accord sur une stratégie qui satisfasse les deux parties. La France propose une répartition de ses 9 milliards d’euros par an aux 400 000 exploitations de l’hexagone, l’exécutif européen contrôle de son côté la cohérence avec les grandes orientations de la PAC.

La construction du PSN a également impliqué les collectivités, les organisations syndicales, et même la société civile avec le débat « ImPACtons ! ». « Nous avons dû tenir compte du score important des écologistes aux élections européennes [en 2019]. Tout le monde a été obligé d’élargir la base et faire participer plus de monde à la réflexion et à l’accord final », précise Arnold Puech d’Alissac, coordinateur à la FNSEA et porte-parole de la catégorie agriculteur du Comité économique et social européen (CESE).

Au terme de ces débats, la Commission européenne valide finalement le PSN français le 31 août 2022, un document de 1000 pages visant à « favoriser le développement du secteur agricole », « garantir la sécurité alimentaire », tout en renforçant « la protection de l’environnement ».

La France a dû « clarifier des choix »

Quelques mois avant la validation finale, le 31 mars dernier, la Commission avait adressé une lettre de recommandation au ministre de l’époque Julien Denormandie, laquelle pointait un manque d’ambition du PSN sur les questions environnementales.

« Nous avons surtout demandé de clarifier des choix », note Petr Lapka. Sur les énergies renouvelables par exemple, Bruxelles avait suggéré à la France d’investir dans la méthanisation pour faire face aux conséquences de la guerre en Ukraine.

« La France nous a expliqué que le plan stratégique ne ciblait qu’une petite partie de la méthanisation, déjà largement soutenue par des fonds régionaux. Nous n’avons donc pas insisté », se souvient le représentant de la Commission.

Pour le député Jérémy Decerle, il faut relativiser cette « passe d’armes » entre Paris et Bruxelles : « la mouvance écolo a voulu faire croire que le plan stratégique n’était pas à la hauteur, alors que la Commission demandait simplement des explications. On parle d’une lettre de 30 pages pour un PSN qui en fait plus de 1000 ! ».

Une demande européenne avait particulièrement retenu l’attention des associations environnementales : la revalorisation des aides à l’agriculture biologique (AB), alors subventionnée à la même hauteur que l’agriculture Haute Valeur Environnementale (HVE), pourtant moins contraignante pour les agriculteurs. Quelques mois plus tard, la France prenait acte de cette recommandation en offrant 30 euros par hectare de plus aux exploitations bio.

Depuis le 1er janvier 2023, le cahier des charges HVE a également été renforcé. L’option B par exemple, qui garantissait le label sur la base d’un pourcentage maximum d’intrant dans le chiffre d’affaires, a été supprimée.

L’écorégime : « embarquer le plus d’agriculteurs possible »

Ces certifications ont leur importance puisqu’elles donnent accès à une nouvelle aide : l’écorégime. Conditionnée aux efforts environnementaux, elle représente un quart des aides directes aux agriculteurs. Trois voies permettent d’y accéder : les « infrastructures agroécologiques » (haies, mares, jachères…), les « pratiques agricoles » (prairies permanentes, terres arables, cultures pérennes) et enfin les certifications (AB ou HVE).

« La France a fait le choix d’un instrument large pour emmener plus d’agriculteurs, mais avec des exigences plus faibles », constate Cécile Détang-Déssendre, directrice scientifique adjointe Agriculture à l’INRAE (Institut national de la recherche agronomique)

Selon les travaux qu’elle a menés avec l’INRAE, toutes les exploitations pourront accéder au premier échelon de l’écorégime avec une récompense de 55 euros par hectare. Avec quelques efforts, 15 à 20 % d’entre elles parviendront au second niveau qui donne droit à 75-80 euros par hectare. « On voit bien que les ambitions sont un peu limitées », ajoute-t-elle.

Arnold Puech d’Alissac assume ce choix « d’embarquer le plus de monde possible, de faire entrer une grande partie des agriculteurs tout en faisant évoluer les pratiques ». Une position que partage la Commission : la « massification » des pratiques agroenvironnementales était « une stratégie délibérée » selon Petr Lapka, assumée dès 2019 durant les premiers échanges avec la France

Sachant que l’Europe veut atteindre 25 % d’agriculture biologique en 2030, « qu’allons-nous faire des 75 % d’agriculteurs restants ? », abonde le Bruxellois.

Arbitrages et cohérence

25 % de bio en 2030, diminution par deux des pesticides, de 20 % des engrais : la nouvelle PAC doit se conformer à une série d’ambitions environnementales inscrites dans le Pacte vert pour l’Europe et sa déclinaison agricole, la stratégie de la ferme à la table.

Pour louables qu’elles soient, ces ambitions nécessitent en contrepartie des solutions pour les agriculteurs : Arnold Puech d’Alissac et Jérémy Decerle insistent sur l’innovation, les nouvelles technologies comme les NBT (new breeding techniques), le renforcement des moyens pour renouveler les générations d’agriculteurs.

Toute la difficulté des PSN réside dans la prise en compte de ces objectifs environnementaux mais aussi économiques, commerciaux, sociaux. Comment en effet concilier le renforcement de la compétitivité, la garantie de revenus équitables pour les agriculteurs et la lutte contre le changement climatique ?

Pour Cécile Détang-Déssendre, ces ambitions parfois incompatibles, nécessitent des arbitrages. « Si l’on impose aux agriculteurs des pratiques plus vertueuses, il y aura une diminution des rendements, il faut le dire. Dans ce cas, qui paye : les agriculteurs ? Les consommateurs ? La PAC n’a pas évalué ce que toutes ces exigences entraînent d’un point de vue économique. »

Si Petr Lapka assure que les différentes directions générales — santé, environnement — ont travaillé de concert pour bâtir ces plans stratégiques, Jérémy Decerle dénonce certaines incohérences au sein même de l’exécutif européen.

Il accuse notamment Frans Timmermans, vice-président exécutif de la Commission européenne en charge du Pacte vert pour l’Europe (Green Deal), de vouloir imposer toujours plus de normes aux agriculteurs en matière de bien-être animal, tout en demandant l’accélération de l’accord de libre-échange avec les pays du Mercosur.

Arnold Puech d’Alissac rappelle que les importations de poulet en provenance d’Ukraine ont bondi de 144 %, même chose avec le Brésil, alors que les normes sanitaires et environnementales ne sont pas les mêmes qu’en Europe. « Un poulet standard fait 2,2 kg en moyenne en France, au Brésil, il fait 2,8 kg grâce aux activateurs de croissance interdits dans l’UE. » Le poulet brésilien se vend donc moins cher au kilo.

« On ne peut pas demander aux agriculteurs européens de faire des efforts tout en les mettant en porte-à-faux à cause d’une concurrence faussée par rapport aux pays tiers. Il faut des clauses miroirs, des protections commerciales », avance Cécile Détang-Déssendre.

Faire converger les politiques environnementales et commerciales : une position qui fait consensus parmi les intervenants.

Toutefois, comme le rappelle Petr Lapka, le volet commercial est dissocié du débat sur les plans stratégiques. Tout ne peut pas être réglé par la PAC, poursuit Cécile Détang-Déssendre. « Il faut mettre en cohérence les politiques agricoles, commerciales et alimentaires, sachant que cette dernière n’est pas de la compétence de l’Europe. »

« La PAC ne peut pas tout », conclut la scientifique.