Comment protéger l’espace Schengen du retour des contrôles aux frontières ?

L’espace Schengen est menacé par la réintroduction des contrôles frontaliers dans plusieurs pays d’Europe. Pour contrer cette tendance, les défenseurs de l’espace de libre circulation européen espèrent une mise à jour de son cadre juridique et le soutien politique de certains pays de l’Union.

Le 14 juin 1985, l’Allemagne, la France, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg signaient un traité prévoyant que « les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans que des vérifications aux frontières soient effectuées sur les personnes, quelle que soit leur nationalité ». C’est ainsi qu’est né l’espace Schengen.

Celui-ci a ensuite connu neuf élargissements. Le dernier date du 31 mars 2024 et a confirmé la levée des contrôles aux frontières aériennes et maritimes de la Bulgarie et de la Roumanie. L’espace Schengen réunit aujourd’hui 29 États, dont 25 membres de l’Union européenne (UE).

Toutefois, près de 40 ans après sa création, il est aujourd’hui sectionné par les contrôles mis en place par certains de ses membres fondateurs, comme l’Allemagne et la France. Vienne a également vu ses contrôles être déclarés illégaux par la plus haute juridiction de l’UE en 2022, mais ces derniers se poursuivent.

Depuis plusieurs années, la Commission européenne, accusée de rester les bras croisés pendant que les États membres détricotent l’espace de libre circulation européen, s’attelle à réviser le cadre juridique de Schengen.

Pour lever les craintes des États membres face à la crise migratoire, Bruxelles a poussé les Vingt-Sept à se mettre d’accord sur un nouveau Pacte sur la migration et l’asile — un compromis obtenu à l’arraché en avril dernier.

Les nouvelles règles adoptées visent à améliorer le suivi des réfugiés, à accélérer les procédures et à instaurer une solidarité financière avec les États de l’UE qui enregistrent d’importants afflux d’exilés.

Bruxelles a aussi proposé de mettre à jour les règles de Schengen afin d’autoriser la mise en place de contrôles frontaliers durant une période pouvant aller jusqu’à 36 mois au lieu de six mois actuellement.

Un système informatique de contrôle des frontières, proposé en 2016, deviendra également opérationnel d’ici à fin 2024 et permettra d’enregistrer automatiquement les voyageurs en provenance de l’étranger.

Une application plus stricte des règles Schengen peu probable

Leon Züllig, chercheur à l’Université de Gießen, explique que l’exécutif de l’UE a parcouru « un long chemin pour accommoder » les États membres afin qu’ils « remettent les pratiques de contrôle de la migration et de la mobilité en conformité avec le cadre juridique de l’UE ».

« Il est trop tôt pour dire comment les règles réformées de Schengen s’imposeront dans la pratique », note-t-il.

Leur impact « dépendra de la volonté des institutions européennes, et de la Commission en particulier, de faire respecter le cadre juridique », explique le chercheur. Et d’ajouter que les années d’inaction passées « ne donnent pas trop de raisons d’espérer ».

En outre, il ne semble pas que la Commission fera preuve de plus de sévérité en matière d’application de la loi.

« La confiance part à cheval et revient à dos d’âne », commente un fonctionnaire de la Commission qui a accepté de s’exprimer sous couvert d’anonymat.

Leon Züllig, partisan d’une application plus stricte du cadre de Schengen, admet également qu’il est « encore irréaliste d’attendre de la Commission qu’elle engage des procédures d’infraction, car ce n’est tout simplement pas viable sur le plan politique ».

Début août, l’eurodéputé écologiste allemand Erik Marquardt a demandé à la Commission de poursuivre Berlin en justice pour avoir maintenu ses contrôles aux frontières.

Face à cette situation, certains observateurs estiment qu’il ne faut pas trop attendre de Bruxelles. « Je pense qu’il est quelque peu naïf de penser que la Commission, avec la Cour de justice [de l’UE], résoudra » les problèmes, souligne Daniel Thym, expert en droit européen à l’Université de Constance.

« N’oublions pas que Schengen n’a pas été créé par la Commission », mais qu’il s’agit d’une initiative des pays eux-mêmes, précise-t-il.

Un projet intergouvernemental avant tout

Schengen « a été créé par un petit groupe d’États partageant les mêmes idées et décidant, sur une base purement intergouvernementale, d’abolir les contrôles aux frontières », rappelle Daniel Thym. S’en est suivi une décennie de négociations pour instaurer « un climat de confiance », avant que les contrôles aux frontières ne soient supprimés en 1995, poursuit-il.

Aujourd’hui, le rétablissement de cette confiance pourrait s’appuyer sur le Conseil Schengen, créé en 2022, et sur le coordinateur de Schengen, Olivier Onidi, qui voyage partout en Europe pour convaincre les capitales de l’importance de l’espace de libre circulation. « Cette nouvelle gouvernance pourrait réussir à revigorer l’esprit de corps entre les États membres », espère Daniel Thym.

La Commission bénéficie aussi du soutien de la plupart des « petits » pays de l’UE, directement concernés par la réintroduction des contrôles aux frontières. « Nous veillerons à ce que Schengen fonctionne efficacement pendant les 40 prochaines années », a ainsi déclaré la ministre belge de l’Intérieur, Annelies Verlinden, lors d’une conférence de presse en juin, alors que son pays assurait la présidence du Conseil de l’UE.

« Pour un pays comme le nôtre, situé au cœur de l’Europe et doté d’une économie très ouverte, le bon fonctionnement de l’espace Schengen est essentiel », a confirmé un porte-parole du ministère belge des Affaires étrangères.

Certains à Bruxelles espèrent que les célébrations du 40e anniversaire de l’espace Schengen pourraient rappeler aux pays fondateurs de la zone leur enthousiasme passé pour une Europe plus ouverte.