Comment l’agriculture de l’UE s’est adaptée au marché mondial

L’année 2011 sera agricole. Alors qu’en Europe, la réforme de la PAC est au cœur des discussions, le mois de juin signera peut-être la réouverture des débats à l’Organisation mondiale du commerce. EURACTIV.fr fait le point sur les liens entre l’UE et l’OMC dans ce secteur stratégique.

Depuis quand la réglementation de l’agriculture est-elle mondiale?

Après huit ans de négociations internationales, le cycle d’Uruguay aboutit à l’accord de Marrakech, en 1994. C’est un chambardement pour l’agriculture : exit le General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), l’Organisation mondiale du commerce (OMC) est née. Avec un avantage de poids sur son prédécesseur : elle peut contraindre les États membres au respect de ses règles. La première d’entre elles est l’accord sur l’agriculture (ASA) dont l’objectif est de libéraliser le commerce en abaissant les barrières entravant les échanges internationaux.

« En clair, cet accord renferme trois piliers : soutiens internes, concurrence à l’exportation et accès au marché. Cela a un impact plus ou moins fort sur l’agriculture européenne », explique Jean-Christophe Bureau, chercheur à l’Institut national de recherche agronomique (Inra).

En théorie, il s’agit d’instaurer un ordre international pour une concurrence loyale entre pays riches et pays « en développement » dans ce secteur. En pratique, le rôle du marché est renforcé, l’intervention des États strictement limitée.

Le cadre est donc là. De nouvelles négociations sont prévues pour mettre en œuvre ces objectifs. 2001 : le cycle de Doha pour la « libéralisation des échanges » prévoit des négociations sur l’agriculture et l’amélioration de l’accès aux marchés des pays riches pour les produits agricoles des pays en développement (PED). En 2006, au terme de plusieurs années d’enlisement, le cycle est considéré comme un échec par Pascal Lamy, président de l’OMC.

Aujourd’hui, où en est-on ? Les grandes nations commerciales ont promis en janvier à Davos de relancer ce cycle. Quid d’un accord sur l’ouverture des économies mondiales ? De nombreuses levées de droits de douane pour les produits industriels et des réductions importantes des subventions à l’agriculture sont au programme de ces futures négociations.

Comment la PAC a-t-elle intégré voire anticipé les règles du marché mondial ?

« Depuis des années, l’agriculture européenne s’est beaucoup adaptée. On s’est imposé de nombreuses contraintes. C’était pour répondre à des demandes internes mais aussi pour se plier un peu à l’avance aux exigences d’un futur accord sur le marché mondial. » Les propos de Jean-Christophe Bureau illustrent les enjeux de la politique agricole commune (PAC) depuis sa création : s’adapter à l’évolution du contexte international et européen.

Avant même l’Accord sur l’agriculture de 1995, la réforme du commissaire Mac Sharry en 1992 provoque un changement profond de la PAC. Si elle introduit le principe des aides directes aux agriculteurs (subventions au revenu garanties indépendamment de la quantité produite), les prix garantis de la viande bovine et des céréales sont diminués.

En 1999, rebelote. Nouvelle baisse des « prix garantis » pour anticiper les négociations de Doha. En parallèle, une enveloppe de 40 milliards d’euros par an est débloquée pour préparer l’élargissement.

Les accords de Luxembourg (2003) prévoient deux changements importants. Le « paiement unique » aux exploitations découplé de la production. En pratique, il s’agit d’une aide au revenu indépendante de ce que l’agriculteur produit. Et l’ « écoconditionnalité » des aides apparaît : les États peuvent faire dépendre le versement des aides directes du respect de règles environnementales.

Stéphane Le Foll, eurodéputé PS, membre de la commission agriculture du Parlement européen estime que « l’Europe s’est engagée depuis longtemps dans les réformes agricoles. Et depuis 2003, le cadre de la PAC, c’est l’OMC. On le voit avec l’écoconditionnalité. »

Le chercheur au centre d’étude et de prospective scientifique (CEPS) José Nunez Ferrer va dans le même sens : « Désormais, on ne peut plus dire qu’il y ait une pression du marché mondial sur l’agriculture européenne.  L’impact de l’organisation mondiale sur l’agriculture européenne n’est plus le coeur du problème », confie-t-il.  

Un accord sur le bilan de santé de la PAC intervient cinq ans plus tard, en 2008. Il prévoit la suppression des jachères obligatoires et l’augmentation progressive des quotas laitiers, avant leur disparition en 2015. L’accord fait de l’intervention sur les marchés un filet de sécurité.

Soutiens internes, aides aux exportations : quel impact sur la PAC?

Pour mettre en oeuvre les règles de l’OMC, l’Accord sur l’agriculture classe donc les politiques en trois catégories : les soutiens internes, les aides aux exportations et l’accès au marché.

Les soutiens internes sont répartis en trois « boîtes » d’aides financières. 

La boîte orange comporte les aides qui doivent être réduites. Il s’agit des aides couplées au prix ou à la production de l’année.

La boîte bleue recouvre les aides visant à limiter la production (aides compensatoires, jachère obligatoire). Elles sont tolérées dans le cadre des accords internationaux.

Quant aux aides autorisées sans limites, elles sont dans la boîte verte. On retrouve les soutiens à la recherche, la protection de l’environnement, etc. 

Actuellement, même si le plafond de certains soutiens internes doit être diminué fortement, le chercheur Jean-Christophe Bureau estime que « l’Europe n’est pas forcément touchée ».

Si la boîte orange a fortement diminué (de 81 milliards à 30,8 milliards en 2003), une partie de ces aides est passée, dans une première phase, dans la boîte bleue. Les accords de Luxembourg de 2003 qui ont découplé de nombreuses aides directes existantes ont permis de convertir la plupart des aides de la boîte bleue à la boîte verte.

L’application totale de la réforme pourrait voir une diminution de 20 milliards d’euros de la boîte orange. Mais selon Jean-Christophe Bureau, « l’Europe a déjà anticipé cette mesure », affirme Jean-Christophe Bureau.

Concernant la concurrence à l’export, l’OMC interdit de subventionner l’exportation. Certaines aides subsistent encore pour des produits sensibles comme le blé ou le lait. Mais elles devront disparaître progressivement. Problème, selon Jean-Christophe Bureau, « il est toujours bon d’avoir la possibilité de déverser des surplus sur le marché mondial. On l’a fait notamment pour la viande de volaille en 2008 ou le lait en 2009. Ces aides ne sont pas d’un montant énorme mais elles permettent d’avoir un rôle de résolution de crise. Si l’on perd totalement ce mode de régulation, cela posera un problème. »

Quel avenir pour la viande bovine made in Europe ?

Le cœur du problème entre règles de l’OMC et règles européennes se situe peut être dans la dernière contrainte : l’accès au marché, qui consiste à abaisser les droits de douanes. « Des régions françaises comme le Morvan dépendent beaucoup de l’exportation de viande bovine », souligne le chercheur de l’Inra. « L’Amérique latine constitue déjà un très gros exportateur alors que les droits de douanes sont à 100%. Si l’on abaisse ces barrières, le secteur bovin français va en subir durement les conséquences. D’autres secteurs comme la viande ovine ou l’éthanol seront aussi touchés. »