« Nous ne parviendrons pas à tenir l’échéance de la transposition de la directive services »

Sceptique quant à l’avancée des travaux de transposition en droit français de la directive européenne sur les services dans le marché intérieur, le député européen Jacques Toubon (PPE-DE) revient, dans un entretien pour EURACTIV.fr, sur les enjeux de cette directive pour la France. Il insiste également sur le rôle que pourrait jouer le pays pour faire évoluer certains dossiers, tels que celui des services sociaux.

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EURACTIV.fr : Où en est aujourd’hui la transposition de la directive Services en France? Que pensez-vous aujourd’hui du dispositif qui a été mis en place pour transposer cette directive?

Jacques Toubon : La France a certainement eu l’intention, l’an passé, de construire une transposition que je qualifierais d’exemplaire. Elle ne s’est cependant pas encore donné les moyens d’y parvenir. Créer une mission interministérielle est une excellente initiative, mais celle-ci dispose de trop peu d’effectifs. En outre, le processus engagé, qui consiste à comparer les exigences de la directive par rapport à la situation de chacun des secteurs, s’effectue trop lentement. Tout d’abord parce que je pense que les équipes sont insuffisantes, et d’autres part parce que les différentes administrations compétentes sont très réticentes à bousculer les situations établies.

L’intention de départ était donc excellente. Deux mois avant la date où la France comptait déposer un projet de loi de transposition, qui passerait en revue les différentes questions importantes, il me semble cependant que l’état des lieux des travaux montre que nous ne parviendrons pas à tenir l’échéance.

J’espère qu’il sera possible d’examiner en Conseil des ministres un projet de loi de transposition, soit global, soit partiel, c’est-à-dire seulement sur un certain nombre d’aspects de la directive, avant le 1^er juillet, mais pour le moment je n’en suis pas sûr.

Quels sont les principaux points qui vont poser problème pour la transposition?

Il y a des problèmes de transposition pour les services publics, les services d’intérêt général (SIG), les services d’intérêt économique général (SIEG), ou les services sociaux d’intérêt général (SSIG).

Trois ou quatre questions très importantes sur le plan économique et sur le plan administratif doivent entraîner une adaptation de nos institutions à ces règles.

Il y a tout d’abord la question de l’urbanisme commercial (article 9 de la directive). Nous ne pourrons plus continuer à restreindre l’installation des grandes surfaces dans les mêmes conditions.

L’avenir de toutes les professions réglementées est également en question. Si les notaires et les huissiers sont expressément exclus de la directive, ils peuvent par ailleurs faire l’objet d’un certain nombre de revendication au titre de la concurrence. C’est le cas, par exemple, pour les notaires, pour lesquels Madame Kroes (ndlr, commissaire européenne à la concurrence) a engagé une procédure, mais c’est aussi le cas pour les architectes, les ingénieurs d’études, etc.

Certaines professions sont exclues parce qu’elles font d’ores et déjà l’objet d’un certain nombre de réglementation particulières, comme les avocats, qui sont réglementés au niveau européen depuis une directive de 1977. Par analogie, c’est la même chose pour les avoués.

Certaines professions ne sont pas régies par la directive parce que le domaine auquel elles appartiennent est exclu. Il s’agit par exemple des pharmaciens pour les services de santé. Ils sont cependant eux aussi rattrapés au titre du droit de la concurrence.

L’exercice de transposition ne sera donc pas facile de ce point de vue.

Dernier point important qui est traité par la directive, mais mal  : le problème de la garantie décennale en matière de construction (pendant 10 ans, le constructeur est censé garantir la bonne qualité de la construction. Il doit prouver qu’il n’a pas fait de fautes). Cette garantie est une institution française très importante, qui n’existe de cette manière que chez nous. Il faudra donc prendre une disposition spécifique et la faire accepter par la Commission, sinon, en schématisant, les entreprises de construction qui viendront rendre des services en France ne seront pas obligées de donner une garantie décennale.

Il y a enfin toute une série de régimes d’autorisation, de déclarations etc. qui vont être passés d’une manière ou d’une autre au crible de la partie sur le droit d’établissement, et en particulier de l’article 14 de la directive.

En quoi la transposition de la directive services en France peut poser problèmes pour les services sociaux d’intérêt général (SSIG)?

Les SSIG ne sont exclus de la directive nommément que pour certains d’entre eux (le logement social, les services à la petite enfance et à la famille…).

L’exclusion des SSIG n’empêche pas que s’appliquent, d’une part la jurisprudence de la cour européenne, d’autre part l’interprétation qu’en fait la Commission, et en particulier le fait qu’on ne peut exclure ces services de l’application des règles du marché intérieur et de la concurrence que dans la mesure ou ils font l’objet de la part de l’autorité publique de ce que l’on appelle un mandatement.

C’est-à-dire non pas seulement, selon l’habitude française, d’une autorisation de fournir la prestation, mais d’une obligation de fournir la prestation. Un très gros problème est donc posé ici, et nous devons mettre en cohérence nos régimes avec la directive.

En outre, si le traité de Lisbonne est ratifié, il y aura dans le droit primaire (ndlr  : les traités) une base juridique pour un texte européen sur les SSIG. C’est ce que je préconise. De la même façon que je préconise dans la transposition de sortir les SSIG, de leur donner une sorte de statut et non pas de faire ce qui serait aujourd’hui la tentation de l’administration, c’est-à-dire de les prendre un par un, d’examiner leur régime d’autorisation et de voir s’il est conforme ou pas aux exigences de la directive. Cet exercice me paraît très risqué.

Enfin, le calendrier de transposition de la directive, est le même que le calendrier des aides d’État. Au titre de ce qu’on appelle le paquet « Monti Kroes », c’est-à-dire la législation européenne autorisant les aides publiques des collectivités locales etc. aux services publics, tous les États doivent, avant le 19 décembre 2008, donner une sorte de recensement de leurs aides et des justifications de ces aides par rapport aux prescriptions du paquet Monti Kroes.

Or, on retrouve le même problème car en réalité le mandatement, c’est-à-dire cette obligation de fournir la prestation, est ce qui justifie l’aide d’État et ce qui justifierait aussi de ne pas être traité comme un service économique dans la directive.

Parallèlement, l’UE depuis l’arrêt corbeau de 1993 (ndlr  : dans lequel la CJCE déclare que les États peuvent conférer des droits exclusifs à des entreprises lorsque cela se révèle nécessaire pour l’accomplissement de missions d’intérêt général) a affiné la jurisprudence.

La Commission a publié, au mois de novembre, un certain nombre de textes  : des « working papers », qui dès lors ne sont pas définitifs et ont un statut assez particulier. En raison des désaccords au sein de la Commission entre les commissaires Charlie McCreevy (en charge du marché intérieur et des services), Neelie Kroes (en charge de la concurrence), Vladimír Špidla (en charge de l’emploi, des affaires sociales) et Meglena Kuneva (en charge de la protection des consommateurs), la Commission a adopté une interprétation restrictive. Aujourd’hui, je pense qu’il faut prendre le paquet et essayer de défaire les ficelles.

Je crois donc que la Présidence française de l’UE (PFUE) doit mettre en place un calendrier européen dans ce domaine, qui prendra surtout effet après la mise en place des nouvelles institutions européennes en 2009. Mais, selon moi, il nous revient de définir ce plan. C’est une tâche considérable, qui est liée au processus de transposition. 

Quelles sont les oppositions entre les États membres sur ce sujet?

Parmi les 27, on peut observer trois catégories de pays  :

Une première, qui regroupe les États avec des services publics forts et très étatisés, tels que les pays nordiques et la Scandinavie. Ces derniers souhaiteraient qu’on laisse faire.

Le deuxième groupe est celui des États « libéraux », tels que la Grande-Bretagne et l’Irlande, qui estiment que l’UE ne doit pas s’occuper des services publics et qu’il convient d’appliquer les règles de concurrence du marché intérieur et la jurisprudence de la CJCE.

Enfin, la dernière catégorie regroupe  les pays « intermédiaires », comme la France, l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne, qui considèrent que nous devons continuer à mettre en œuvre nos « préférences collectives nationales », selon l’expression de Jacques Delors, tout en mettant en œuvre un certain nombre de principes communs. Sans ces principes, nous restons dans l’insécurité juridique et laissons la CJCE décider au cas par cas; or nous devons sortir de cette situation.

Il faut naturellement mettre d’accord ces trois groupes si l’on veut faire aboutir ce dossier. Je ne prétends pas que la PFUE doive traiter les problèmes de fond, mais elle doit trouver un consensus parmi les États et la Commission sur le fait qu’on ne peut plus ignorer ces questions et qu’il faut les traiter. Si elle y parvient, ce sera un apport considérable.

Quel serait l’impact sur les prestataires de ces services (mutuelles, organismes de logement social, de protection de la jeunesse, maisons de retraites…) si le problème n’est pas traité au niveau européen? Si l’on ne prend pas cette question à bras le corps?

L’enjeu est double. Le premier concerne l’ouverture à la concurrence du marché intérieur des services, dans un certain nombre de domaines où il y a des situations de quasi monopole.

Le deuxième risque, la remise en cause des aides publiques, est, à mon avis le plus important. La question a été posée pour le logement social, dans le litige qui a opposé les Pays-Bas à la Commission et qui est à l’origine du protocole annexé au traité de Lisbonne. Le gouvernement néerlandais a ainsi voulu faire réagir après sa condamnation. Or, nous avons le même problème dans plusieurs domaines, allant jusqu’à l’aide à l’enfance, l’aide aux personnes âgées…

Je pense que nous sommes aujourd’hui à un carrefour. Comme nous l’avons vu  à l’occasion du Conseil européen,  il y a une volonté d’équilibrer les règles du marché intérieur et de la concurrence avec d’autres impératifs, tels que la cohésion sociale et territoriale, l’exigence environnementale, la solidarité etc.

Quelles que soient les positions intransigeantes de la Commission, c’est bien vers cela que l’UE se dirige. Ne serait-ce que parce que chacun réalise que nous ne pouvons plus continuer à faire ce que l’on fait, sans le soutien minimum de nos concitoyens, qui, pour l’instant, sont plutôt satisfaits.

Il paraît donc évident que nous devons traiter la question des services publics, car c’est le bras armé de la solidarité. Si nous ne traitons pas cette question, comment pourrons-nous parler de cohésion sociale, territoriale et de solidarité?